Análisis de las competencias de los Ayuntamientos en la gestión de la infraestructura verde.
Guia de la Infraestructura Verde Municipal. AEPJP
1. Competencias en la infraestructura existente.
En virtud de las competencias sobre urbanismo y medio ambiente urbano que el artículo 25.2 de la Ley de Bases de Régimen local atribuye a los municipios, éstos podrán ostentar la gestión relativa al mantenimiento, conservación, desarrollo y mejora de la infraestructura verde ya existente, siguiendo, en todo caso, los objetivos señalados por los planes o estrategias desarrollados por cada Comunidad Autónoma, a través de los instrumentos jurídicos habituales y de aquéllos que se pudieran aprobar al efecto por las Comunidades Autónomas dentro del ámbito de sus competencias.
Ello incluye el ejercicio de gestiones de tipo administrativo, de coordinación, de organización, e incluso, de elaboración de normativa, aprobando ordenanzas o reglamentos cuyo objeto de regulación esté constituido por la infraestructura verde. También la redacción de proyectos, y la elaboración de estudios, destinados al mismo fin. E, incluso, la ejecución de obras de diferentes tipos, como urbanización, obra civil, forestales, jardinería, etc.
La realización de algunas de esas labores de gestión podrá asignarse a empresas o colaboradores externos al Ayuntamiento, lo que se llevará a cabo en todo caso siguiendo la regulación interna municipal en cuanto a contrataciones, y, como no puede ser de otra manera, la Ley de Contratos del Sector Público vigente en cada momento.
En cuanto a las fuentes de financiación para la gestión de la Infraestructura Verde serán, en primer lugar, las asignaciones presupuestarias propias de cada Ayuntamiento y del resto de administraciones implicadas en él, según las competencias determinadas en la estrategia autonómica. Para ello, sería óptimo que la Infraestructura Verde contase con una partida presupuestaria anual.
Además de las aportaciones propias de la administración, la legislación permite recurrir a otras fuentes de financiación externa, como Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, Fondos internacionales, la financiación de Fundaciones a proyectos medioambientales concretos, e, incluso, el Mecenazgo de empresas privadas y acciones de responsabilidad social corporativa.
2. Competencias para la implementación de nueva infraestructura.
La implementación de infraestructuras de soporte de la biodiversidad debe incorporarse necesariamente a las herramientas de planeamiento urbano. En consecuencia, los municipios, como agentes públicos responsables de la planificación, deben integrar la infraestructura verde como elemento de ordenación urbana.
Es preciso tener en cuenta las limitaciones que sufren las Entidades Locales en cuestión de ordenación del territorio y urbanismo. El primer problema surge por el hecho de que resulta muy difícil trazar una distinción nítida entre ambas materias, que tienen por objeto común la planificación de los usos del suelo. Por el momento, parece haberse impuesto la idea de que la ordenación del territorio es planificación a escala supramunicipal, mientras que el urbanismo lo es a escala municipal. En el ordenamiento jurídico vigente la “ordenación del territorio” y el “urbanismo” aparecen como materias diferenciadas, susceptibles de ser asumidas por las Comunidades Autónomas (art. 148.1.3ª de la Constitución). Algunas Comunidades las han regulado conjuntamente, mientras que otras han dictado leyes de ordenación del territorio y leyes urbanísticas separadas.
En España, la ordenación del territorio nació ligada al urbanismo, con la finalidad de establecer un marco supramunicipal de referencia para las grandes decisiones sobre la utilización del suelo (localización de grandes infraestructuras, espacios naturales y bienes culturales protegidos, etc.) y, por tanto, con una función coordinadora del planeamiento municipal.
La Constitución se limita a decir que los Municipios “gozan de autonomía para la gestión de sus intereses respectivos” (artículo 137). De esta configuración tan abstracta de la autonomía local se desprende, sin duda, el reconocimiento de una cierta capacidad de autorregulación o autodeterminación, pero su alcance concreto se remite a la legislación estatal y autonómica, de acuerdo con la distribución competencial existente en materia de régimen local.
La delimitación competencial entre Comunidades Autónomas y Municipios es más difícil en materias como el urbanismo, en el que existe, cuando menos, un patente solapamiento. Las Comunidades Autónomas tienen competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Pero también los Municipios tienen atribuida como propia, “en los términos de la legislación estatal y autonómica”, la competencia sobre “urbanismo”, incluyendo el planeamiento, su ejecución y la disciplina urbanística.
Según el TC, la legislación autonómica puede regular los instrumentos de ordenación espacial que considere más adecuados a sus peculiaridades y atribuirles el contenido que considere oportuno, decidiendo, al mismo tiempo, a quién corresponde su elaboración y aprobación. También ha declarado que la facultad de aprobar definitivamente el planeamiento urbanístico no forma parte del núcleo de la autonomía urbanística municipal, ni siquiera en relación con el planeamiento de desarrollo (planes parciales y especiales).
Esta relación de subordinación se puede ver intensificada por la concreta atribución a las Comunidades Autónomas de la competencia para desarrollar sus propias estrategias de Infraestructura Verde, atribución contenida de forma expresa en el artículo 15 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, sin olvidar asimismo el resto de las competencias que la misma norma asigna a las Comunidades Autónomas acerca de la preservación del medio natural.
En todo caso, no existe otro cauce para la implementación de la Infraestructura Verde a nivel municipal que los planes generales de ordenación urbana municipal, con las determinaciones que fueran necesarias también para sus instrumentos de desarrollo (ordenanzas, planes especiales…).
En caso de que el Plan General de Ordenación Urbana estuviera en tramitación, la integración del Sistema de Infraestructura Verde no ofrecería ningún problema. En caso contrario, la integración implicaría la necesidad de llevar a cabo la modificación del plan o, incluso, su revisión. La diferencia entre una y otra institución tradicionalmente ha sido nítida. La revisión consiste en la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo motivada por la elección de un modelo territorial distinto, por la aparición de nuevas circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico, que incidan sustancialmente sobre la ordenación, o por el agotamiento de la capacidad del plan revisado. La modificación es, por el contrario, una categoría residual con respecto a la revisión y engloba alteraciones aisladas, que pueden comprender incluso cambios de clasificación y de calificación del suelo o cambios de programación.
Si entendemos, como ha hecho recientemente la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat de la Comunidad Valenciana, de ordenación del territorio, urbanismo y paisaje (LOTUP) (única normativa autonómica que regula de forma detallada la implantación de los sistemas de infraestructura verde), que la infraestructura verde constituye una determinación de ordenación estructural y pormenorizada en el planeamiento municipal, y que, una vez delimitada previamente la Infraestructura Verde a escala municipal, ésta constituye la referencia para estructurar las decisiones de planificación de usos residenciales, dotacionales y económicos en todos los sectores y zonas de la ciudad, de tal modo que la regulación de los distintos usos debe hacerse en coherencia con la Infraestructura Verde, para que sus valores naturales y paisajísticos potencien la calidad de vida de la población, parecería más adecuado el procedimiento de revisión. No obstante, considerando que las leyes urbanísticas autonómicas suelen establecer exigencias especiales para determinados tipos de modificaciones del planeamiento, exigencias que combinan los aspectos sustantivos con los formales o procedimentales y que, en ocasiones están estrechamente relacionadas con cuestiones relativas a zonas verdes, cabría tener en consideración la posibilidad de utilizar la modificación del Plan como herramienta jurídica.
En todo caso, lo cierto es que nos encontramos ante un nuevo exponente en la práctica de la ordenación urbanística, consistente en la integración de los servicios ecosistémicos en el funcionamiento de la ciudad a través de la inclusión de un nuevo concepto de infraestructura urbana. Por ello, no existe en la actualidad una práctica urbanística adaptada a este cambio, la transformación está por hacer y no existen reglas fijas o jurídicamente testadas. Debe estudiarse la forma de acomodar en la ordenación urbanística del PGOU la integración de los distintos elementos del Sistema de Infraestructura Verde con la caracterización que le corresponda a cada uno.
